平衡——直銷監管的發展方向

   《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》頒布并實施之后，中國直銷行業開始進入以兩部《條例》為主要框架的法制化監管時代。那么，中國直銷監管的發展方向是什么呢？筆者以為是平衡。

　　平衡監管是現代社會對行政的要求

　　從國際上看，隨著社會的不斷進步發展，行政機關在整個社會中的作用已發生重大的轉變。

　　第一個階段是管理論階段。管理論認為行政法就是國家管理法，它將行政法僅視為管理工具，認為“命令——服從”是行政行為的基本模式。因此，管理論對于行政主要著眼于加強管理。在管理論下，行政機關在整個社會中處于一種“大家長”的地位，它的行政自由裁量權基本處于一種無限制的狀態。

　　第二個階段是控權論階段。控權論關于行政法的定義著眼于限制政府權力，對于行政法性質的理解側重于對行政權的控制，它規定行政機關可以行使的權力、確定行使這些權力的原則、對受到行政行為侵害者給予法律補償。控權論從自然權利論和權力制約出發，認為由于行政權的擴張，必須通過行政法來制約行政權，防止腐敗，以保障公民的權利。

　　第三個階段是平衡論階段。平衡論者認為：行政法應是既制約行政主體濫用行政權、又制約相對方濫用權利，既激勵行政主體積極行政、又激勵相對方積極參與行政的平衡法。在平衡論下,監管者與被監管者是一種相互合作的平等狀態，現代行政法追求公正、公開、公平、理性和參與等價值要求。 

　　中國直銷監管局部已具有平衡監管的跡象

　　采用辯證思維方式構建制約與激勵的平衡監管機制，應該是中國直銷監管大環境的發展目標。只有這樣，才能減低監管機關不斷試錯的成本，實現各種行政監管資源與社會資源的最優化配置，實現直銷發展的效率價值。而作為監管對象的直銷企業和直銷商，只有充分地參政議政，才能參與各項游戲規則的制定，表達自己的意愿，在參與直銷活動中獲得最大化的自由。 

　　從直銷監管機關角度而言，對于合法直銷的監管，簡單運用“命令——服從”模式弊端較大，它不僅缺乏民主色彩，而且還會因為直銷企業與直銷商的有形、無形抵制而降低功效。而平衡監管強制色彩較弱，有助于改善直銷監管機關與直銷企業和直銷商的無形對立關系，通過提高和擴大直銷企業與直銷商行政參與程度和參與范圍的方式，來實現直銷監管目標。

　　誠然，鑒于直銷在中國的發展歷史與現狀，中國直銷監管機關對直銷的監管行動目前還是一種“大家長”式的監管，體現在實踐工作中就是簡單的命令與服從。但應該說，這是監管機關迫于當前中國直銷監管情勢所采取的執法方式。但事實上，中國直銷監管在局部是有平衡監管跡象的。比較明顯的例子，包括2004年9月在廈門召開的由22家具有直銷背景的企業、中國外商投資企業協會和中國保健協會等行業協會參加的直銷立法會議，還有近來在全國各地由工商系統組織的邀請直銷企業參加的直銷監管座談會等。這些都是直銷監管機關積極行政和激勵監管對象參與的結果，體現了直銷監管機關與直銷企業之間一種開誠布公的心態。

　　除了上面的例子，平衡監管理論在兩部《條例》中亦有充分體現。比如，廣泛動員社會力量、充分發揮各方面的作用，是治理傳銷的有效方法，也是政府監管工作的重要補充和提高公民守法意識的重要途徑。因此，《直銷管理條例》第六條規定了社會監督、舉報獎勵制度。另外，在《禁止傳銷條例》第三、四、五、九、十、十一、十二條中，還分別就地方人民政府、監管機關(工商、公安)、有關職能部門(商務、教育、民政、財政、勞動保障、電信、稅務)、基層組織(農村村民委員會、城市居民委員會)在打擊傳銷工作中的職責做出規定，形成了打擊傳銷的綜合治理機制。

　　中國直銷實現全面平衡監管的關鍵環節

　　1．平衡監管需監管對象提高 “公民意識”

　　直銷平衡監管有賴于直銷企業、直銷商的“公民”意識”的提高。所謂“公民意識”就是指直銷企業和直銷商們強烈的參與意識和參政議政意識，它是與奴化、明哲保身等意識相對的。 

　　綜觀直銷進入中國的10余年歷史，直銷監管機關與監管對象之間像廈門直銷立法座談那樣的交流與對話寥寥無幾。這一方面是缺少必要的對話渠道和機制，但另一方面也與直銷企業和直銷商缺少這種積極參與的意識有關。事實上，影響至今的中國的傳統儒家文化是不利于培養這種先進的“公民”意識的，中國幾千年以來造就的是歷朝歷代的“臣民”，他們性格中間更多的是“奴性”，這是傳統文化中糟粕的一面，是中國當代社會發展進步的桎梏。

　　因此，克服這種落后的民族性格是需要付出很大努力的。因此，直銷企業和廣大直銷商若寄望中國直銷監管方式發生轉變，首先得改變自身的思維與行動習慣。如果他打心底只是把自己當成“貓抓老鼠”游戲中“鼠”的那一方，中國直銷的監管環境就不可能真正得到改善。因此，他們對自身角色的正確定位應該是與直銷監管機關平等合作的基礎，他們與直銷監管機關的共同目標是肅清直銷發展的大環境。 

　　2．對合法直銷與非法傳銷應區別監管

　　直銷平衡監管可以兼顧自由與效率的價值，但這種兼顧是建立在對合法直銷的監管的基礎上的，對于非法傳銷自然是應該區別對待。鑒于非法傳銷對社會的嚴重危害，對傳銷的打擊應從重、從快，注重效率價值。因此，直銷企業在經營過程中潔身自好、遵紀守法，是無論中國直銷監管方式如何轉變都必須謹記的。 

　　3．行政指導是平衡直銷監管的重要內容

　　中國直銷發展的歷史與現實都具有一定特殊性，在兩部《條例》頒布后，多數企業對自己的工作進行了積極調整，但因為對《條例》與政策的理解和運作經驗的局限，它們往往陷入了進退兩難的境地，企業和從業者也因此浪費了大量的人力、物力，更犧牲了大量的機會成本。

　　直銷監管機關是中國直銷發展方向與政策的制定者和執行者，對其有著更為精確到位的理解。中國直銷發展到今天，業界對直銷監管機關及時、有效的行政指導需求也越來越強烈。加強直銷行政指導也成了直銷監管機關的義務與責任，對直銷監管機關的行政能力提出了更高的要求。 

　　綜上所述，在兩部《條例》的具體落實也就是實際的執法實踐中，直銷監管機關要堅持立足于建立綜合治理機制，充分調動包括監管對象在內的各方積極性，并進行必要的行政指導。只有這樣才能治本，才能避免直銷監管機關長期扮演“救火隊”角色的尷尬，提高執法效率，降低執法成本，而這恰恰是行政平衡監管論在直銷監管中最合理的運用，也是中國直銷監管未來的發展方向。