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法律地位面臨“丟失”保健食品陷入“不安”境地

2008-09-19 22:56:07  作者:宋雪蓮  來(lái)源:《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》  點(diǎn)擊:
關(guān)鍵字:法律地位 保健食品
  在中國(guó)保健協(xié)會(huì)市場(chǎng)工作委員會(huì)秘書長(zhǎng)王大宏看來(lái),這場(chǎng)其實(shí)應(yīng)該始于今年4月份的對(duì)保健食品“法律地位丟失”的質(zhì)疑幸好來(lái)的不太早,“要是當(dāng)時(shí)媒體沒有方向就一哄而上熱炒起來(lái),那保健食品行業(yè)的恐慌會(huì)更大,帶來(lái)的負(fù)面影響也將難以估量。”

  8月25日至29日,十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議在北京人民大會(huì)堂舉行,會(huì)議安排審議了4月份開始征求意見的《食品安全法(草案)》(以下簡(jiǎn)稱《草案》)等法律。其中,對(duì)保健食品行業(yè)產(chǎn)生重大影響的“取消保健食品”提議,引發(fā)展開了熱烈討論。

  9月3日,國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局在舉行9月份的例行新聞發(fā)布會(huì)上公布,將對(duì)保健食品的批準(zhǔn)文號(hào)進(jìn)行整頓,同時(shí)存在的“衛(wèi)食健字”和“國(guó)食健字”兩類保健食品批準(zhǔn)文號(hào)將被規(guī)范。

  隨后,媒體熱炒“保健食品或成黑戶,腦白金等可能被迫改名,上百家保健食品企業(yè)上書國(guó)務(wù)院希望恢復(fù)法律地位”等報(bào)道見諸報(bào)端,這讓王大宏他們幾天來(lái)就接到了行業(yè)內(nèi)的數(shù)百個(gè)詢問電話。“大部分是對(duì)行業(yè)丟失法律地位的擔(dān)憂。”而之前全國(guó)人大接到的關(guān)于《草案》的建議也已經(jīng)達(dá)到1萬(wàn)多條。

  中國(guó)保健協(xié)會(huì)秘書長(zhǎng)徐華鋒近日也接到了許多媒體的采訪電話,但他覺得“媒體有些反應(yīng)過(guò)度了。”徐華鋒告訴《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》,“國(guó)家的本意絕不是打壓這個(gè)行業(yè),而是希望這個(gè)行業(yè)能夠規(guī)范、健康地發(fā)展。”

  行業(yè)政策演變和行業(yè)信譽(yù)危機(jī)

  2008年4月20日,全國(guó)人大在其官方網(wǎng)站發(fā)布了《食品安全法(草案)》并公開征集意見。在現(xiàn)行《食品衛(wèi)生法》基礎(chǔ)上擬定的《草案》,針對(duì)當(dāng)前食品安全監(jiān)管中的薄弱環(huán)節(jié),根據(jù)中國(guó)實(shí)際情況需要出發(fā)提出了對(duì)食品安全監(jiān)管的具體措施和要求。與此同時(shí),原《食品衛(wèi)生法》中與“保健食品”相關(guān)的內(nèi)容在《草案》中不見了蹤影。

  細(xì)心的人發(fā)現(xiàn),與《食品衛(wèi)生法》相比,《草案》在食品定義中修改了關(guān)于藥食同源的表述,增加了“食品……可以添加按照傳統(tǒng)既是食品又是中藥材的物質(zhì)”的內(nèi)容,但未針對(duì)現(xiàn)行的“保健食品”提出安全規(guī)范及要求。

  另外,《草案》明確《食品安全法》將替代1995年頒布的《食品衛(wèi)生法》,這意味著如果本法實(shí)施,“保健食品”將暫時(shí)或長(zhǎng)期失去食品屬性和法律地位。“由于目前的《保健食品注冊(cè)管理辦法》就是依據(jù)《食品衛(wèi)生法》制定的,《草案》中沒有了保健食品,今后的注冊(cè)管理也將無(wú)法可依。”王大宏說(shuō),“這其實(shí)在當(dāng)時(shí)就已引起保健食品相關(guān)企業(yè)和機(jī)構(gòu)的極度不安。”

  據(jù)王大宏介紹,上世紀(jì)80年代開始,隨著改革開放的進(jìn)展,居民收入水平和保健意識(shí)普遍提高,此前專供國(guó)際市場(chǎng)和領(lǐng)導(dǎo)干部使用的高級(jí)滋補(bǔ)保健品開始走進(jìn)居民生活,并逐漸形成了規(guī)模化的銷售市場(chǎng)。但保健食品行業(yè)卻一直因監(jiān)管體制的改變,而經(jīng)常面臨動(dòng)蕩。

  資料顯示,1987年,衛(wèi)生部頒布了《中藥保健藥品的管理規(guī)定》,這標(biāo)志著保健品行業(yè)的出現(xiàn)。1996年,衛(wèi)生部頒布《保健食品管理辦法》,結(jié)束了營(yíng)養(yǎng)功能性食品準(zhǔn)入無(wú)法可依的混亂局面。但隨后在實(shí)踐中陸續(xù)刪除和增補(bǔ)的眾多條款,被行業(yè)認(rèn)為基本上是“約束多于鼓勵(lì)。”

  2002年底,“藥健字號(hào)”保健藥品因《關(guān)于開展中藥保健藥品整頓工作的通知》而全部退出市場(chǎng),一些沒有國(guó)家批準(zhǔn)文號(hào)的普通食品開始充斥市場(chǎng)。2003年,保健食品的主管部門由衛(wèi)生部移交國(guó)家藥監(jiān)局;自此,保健食品的單一部門主管變?yōu)樗幈O(jiān)、衛(wèi)生等多部門管理,市場(chǎng)監(jiān)管進(jìn)入了一個(gè)不確定的新階段。

  “在劃歸國(guó)家藥監(jiān)局主管之后,仍有省級(jí)及其以下的衛(wèi)生行政管理部門違反規(guī)定,批準(zhǔn)加藥的普通食品為‘機(jī)能食品’、‘功能食品’、‘特殊食品’等類似保健食品。”王大宏說(shuō),“這些被違規(guī)批準(zhǔn)的‘光腳產(chǎn)品’無(wú)法查詢,生產(chǎn)亦不可控,虛假夸大的宣傳也很難遏制,加重了保健行業(yè)的信譽(yù)危機(jī)。”

  “法規(guī)撞車”引發(fā)監(jiān)管難題

  按現(xiàn)行管理法規(guī)規(guī)定,國(guó)家藥監(jiān)局是保健品審批的職能部門。但在現(xiàn)實(shí)中,由于衛(wèi)生行政部門具有保健品監(jiān)管職能,不僅造成藥監(jiān)部門認(rèn)為“我沒批準(zhǔn),不歸我管”,而且造成衛(wèi)生部門認(rèn)為“不是行政許可,與我無(wú)關(guān)”的現(xiàn)象。在基層,還會(huì)因?yàn)閮刹块T相關(guān)信息不通暢而給相關(guān)企業(yè)帶來(lái)“困惑”。

  王大宏告訴記者,雖然保健食品行業(yè)確立法律地位的歷史只有12年,然而監(jiān)管部門卻多達(dá)11家,法規(guī)多達(dá)128部,即使是大企業(yè)的高級(jí)經(jīng)理,想熟悉掌握每部法規(guī)的細(xì)則幾乎不可能;企業(yè)無(wú)奈只好選擇放棄鉆研法規(guī),并采取消極應(yīng)付的方式,“習(xí)慣了在處罰中學(xué)習(xí)。”從而造成市場(chǎng)上問題“此起彼伏”。

  更為嚴(yán)重的是一些政府職能部門的基層監(jiān)管人員,同樣難于掌握眾多法規(guī)的細(xì)節(jié),于是根據(jù)個(gè)人的理解執(zhí)法,繼而誤導(dǎo)了企業(yè)對(duì)法規(guī)的運(yùn)用。

  湖北棗陽(yáng)市的一家藥店的老總曾反應(yīng),他們遇見過(guò)這樣的事,“衛(wèi)生防疫站的人來(lái)藥店檢查,說(shuō)‘國(guó)食健字’的保健食品不是正宗的,要求他們下架,而藥監(jiān)局來(lái)人又說(shuō)現(xiàn)在保健食品歸他們管了,‘衛(wèi)食健字’必須下架。如此相反的判斷讓我們無(wú)所適從。”該人士無(wú)奈地說(shuō)。

  一家保健企業(yè)的老總告訴記者,他們的產(chǎn)品本來(lái)在本省取得了許可,卻在外省銷售時(shí)受到了當(dāng)?shù)氐奶幜P,“政府犯了錯(cuò),懲罰的卻是企業(yè),真是讓人想不通。”

  “多個(gè)政府行政主管部門在制定法規(guī)時(shí)如果缺乏協(xié)調(diào),法規(guī)撞車的現(xiàn)象就不可避免地時(shí)有發(fā)生,這會(huì)讓守法企業(yè)無(wú)所適從,違法企業(yè)如魚得水。”這位老總頗有“微詞”。

  期待穩(wěn)定的“政策環(huán)境”

  根據(jù)庶正康訊數(shù)據(jù)中心的監(jiān)測(cè)信息,我國(guó)目前共有保健食品企業(yè)3000多家,從業(yè)人員超過(guò)500萬(wàn)人,年產(chǎn)值600億,銀杏提取物、大蒜油、輔酶Q10等保健食品原料出口已經(jīng)占據(jù)了世界市場(chǎng)的60%。

  另?yè)?jù)不完全統(tǒng)計(jì),自2003年12月12日始,經(jīng)國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局批準(zhǔn)的保健食品就有5148個(gè),而在此之前,衛(wèi)生部批準(zhǔn)的保健食品也有上千個(gè)。一些著名外資背景醫(yī)藥公司也在積極參與到中國(guó)的保健品市場(chǎng)中來(lái),中國(guó)保健品市場(chǎng)前景普遍被看好。

  但據(jù)記者了解,行業(yè)內(nèi)的擔(dān)憂已“暗存許久”。一位握著資金、但不敢繼續(xù)投進(jìn)去的業(yè)內(nèi)人士告訴記者:“近些年來(lái)保健食品的監(jiān)管一直在變,企業(yè)有些無(wú)所適從。如果現(xiàn)在再?zèng)]有人管了,將給本就陷入萎縮的保健食品行業(yè)雪上加霜。”

  “與前幾年大家‘一窩蜂’進(jìn)入保健品行業(yè)相比較,近年來(lái)更多的投資者、甚至企業(yè)都開始觀望起來(lái)。”王大宏向記者證實(shí),政策的多變成為企業(yè)家和投資人不敢貿(mào)然投資的主因。

  “相對(duì)于保健食品來(lái)說(shuō),至少還有監(jiān)管部門。而其他如保健用品、保健器械(包括保健紡織品、服裝)等,除個(gè)別省以外,卻至今仍然無(wú)人監(jiān)管。”徐華鋒告訴記者,這勢(shì)必造成整個(gè)保健品市場(chǎng)的“盲目和非理性”,產(chǎn)生“信譽(yù)危機(jī)”和“行業(yè)危機(jī)”。

  在采訪中記者了解到,行業(yè)一直期待的是政策的穩(wěn)定。而全國(guó)人大副委員長(zhǎng)韓啟德亦在十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議上建議,在《草案》第九十一條中增加規(guī)定“保健食品的管理由國(guó)務(wù)院另行制定條例進(jìn)行管理”。

  藥監(jiān)局的新聞發(fā)言人也明確表示,會(huì)有一個(gè)司來(lái)專門管理保健食品。

  “如果獨(dú)立制定條例也是不錯(cuò)的辦法,雖然時(shí)間會(huì)長(zhǎng),但國(guó)家會(huì)給出過(guò)渡時(shí)期的辦法,行業(yè)也并不會(huì)停滯不前。”徐華鋒說(shuō)。
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